Coa xornada Fagamos Contas, organizada pola Fundación Galiza Sempre, poñemos en marcha un traballo colectivo de balance do que supuxeron para a Galiza a dependencia política e o modelo autonómico, con base na análise dos seus resultados. Nesta ocasión serán cinco mesas temáticas e dez relatorios os que abordarán esta cuestión, que terá continuidade ao longo do vindeiro 2015. 

Fagamos contas. 35 anos de autonomía, como nos foi?

Botando contas. O territorio

Cando a partir da aprobación da Constitución de 1978 se decidiu dotar dunha estrutura autonómica o Estado español, e independentemente da nosa posición ao respecto, pensábase que a xestión do territorio propio sempre se faría mellor desde unha comunidade autónoma que con base en leis e decretos provenientes de Madrid. Na Ordenación do Territorio, como na promoción da lingua e da cultura propias, na xestión da educación e da sanidade, das estruturas agrarias, dos temas ambientais, etc., sempre se considerou idóneo que as rexións ou as nacionalidades históricas asumisen todas as competencias administrativas (Aja, 1999; Cuadernos Geográficos, 2010). A razón era clara, un dos principais obxectivos da descentralización posta en marcha consistía en que desde a comunidade autónoma se procurase un crecemento territorial equilibrado, que se impulsasen novas unidades administrativas máis adecuadas ao propio país (as comarcas ou as parroquias en Galicia) e que se adaptasen unha serie de principios do urbanismo ás necesidades particulares de cada lugar. De feito, neste aspecto xa se demostrara que nin a Lei do Solo de 1956 nin a de 1975 (texto refundido de 1976) servían para tratar convenientemente os case 30.000 núcleos habitados das catro provincias e que a aprobación dos complexos documentos que definían os Plans Xerais de Ordenación Urbana (PXOU), resultaba un labor case imposíbel para a maioría dos concellos galegos (Díaz Lema, 1989).

E, porén, despois de trinta e cinco anos de goberno autónomo a xestión e o tratamento dos problemas territoriais en Galiza, non só non mellorou senón que nos instalamos nunha crise permanente da Ordenación do Territorio (Lois e Aldrey, 2010). Esta crise subliña a incapacidade e a deficiente xestión que a Xunta de Galicia amosou durante este tan longo período nos aspectos relacionados coa xestión territorial, mesmo desde unha perspectiva estritamente autonómica. Mais vaiamos por partes.

Despois de trinta e cinco anos de goberno autónomo a xestión e o tratamento dos problemas territoriais en Galiza, non só non mellorou senón que nos instalamos nunha crise permanente da Ordenación do Territorio

Despois de trinta e cinco anos de goberno autónomo a xestión e o tratamento dos problemas territoriais en Galiza, non só non mellorou senón que nos instalamos nunha crise permanente da Ordenación do Territorio

1. Por qué a Ordenación do Territorio debe ser unha competencia nacional? Por qué o urbanismo e o Medio Ambiente?

Moitos teóricos da ciencia política e da administración insístennos na vixencia do principio de subsidariedade: o goberno da maioría dos temas é tanto mellor canto máis se achega á cidadanía. Neste sentido, posúe plena vixencia o berro de «gobernemos nós a nosa terra» nas cuestións territoriais. E, para isto, posuímos varios exemplos ben claros. As leis do solo de 1956 e 1975 (1976), exaltadas como a «verdadeira acta de nacemento do urbanismo español» consagraban os PXOU como o instrumento fundamental para ordenar o crecemento edificativo e estabelecían tres clases de solo (urbano, urbanizábel, e rústico ou non urbanizábel), a partir das que se definiría o modelo urbano desexado para un termo municipal (Terán, 1978; Moya, 1994). Ademais, o PXOU implicaba elaborar unha documentación moi voluminosa que incluía información urbanística, ordenanzas construtivas, estudo económico-financeiro e cartografía detallada. Como se pode comprender, esta formulación só respodía en Galiza ás demandas dunhas poucas cidades e grandes vilas, e deixaba as aldeas e a maioría do país sen apenas posibilidade de dotarse dun documento de ordenación. As casas das aldeas, que eran, solo urbano ou solo rústico? Un estudo económico-financeiro, que vantaxes traía para o urbanismo da Fonsagrada ou Sobrado dos Monxes ou Salvateterra de Miño nos anos 1970? De feito, diante da xeneralizada inaplicabilidade deste esquema, a propia administración aprobou unhas Normas Subsidiarias e Complementarias Provinciais en Pontevedra e desenvolveu abondosa normativa sectorial (plans parciais, zonas de especial interese turístico, etc.), para introducir un pouco de regulación nun territorio que case non notou a existencia de normativa urbanística vinculante até os anos 1980.

Do mesmo xeito, algúns textos aprobados despois como a louvada Lei de Costas de 1998, posuíron unha indubidábel compoñente xacobina e mediterránea, e deixaban moi mal regulados decenas de núcleos pesqueiros tradicionais distribuídos por todo o país. No referido ao medio ambiente, as leis estatais esqueceron Galiza até o desastre do Prestige cando se axilizou a declaración de Parque Nacional das Illas Atlánticas que, por certo, non inclúe a todas as illas con esa consideración (quedan fóra as Sisargas, a Coelleira, etc.).

No que respecta a bos exemplos de normativa autonómica en materia urbanística e de Ordenación do Territorio apuntemos que Euzkadi é o mellor modelo do que se puido conseguir até agora nesta materia. A Comunidade Autónoma vasca optou por unha estrutura urbana policéntrica (con certa especialización entre Bilbo, Donosti e Gasteiz), por un esquema supramunicipal de ordenación co reforzo de cidades medias e pequenas, e cunha lóxica de preservación da paisaxe rural e do patrimonio edificado tradicional envexábeis.

Bos exemplos de normativa autonómica en materia urbanística e de Ordenación do Territorio apuntemos que Euzkadi é o mellor modelo do que se puido conseguir até agora nesta materia

No que respecta a bos exemplos de normativa autonómica en materia urbanística e de Ordenación do Territorio apuntemos que Euzkadi é o mellor modelo do que se puido conseguir até agora nesta materia.

2. Que se fixo? Leis do Solo e desatención do Ordenamento Territorial

A consolidación da autonomía nos anos 1980 supuxo unha rápida transferencia de atribucións en materia de urbanismo e Ordenamento Territorial. Procurábase, segundo manifestaron os responsábeis da Xunta naqueles momentos, adaptar unha normativa estatal pouco eficiente á realidade galega, co obxectivo tamén declarado de corrixir en pouco tempo os desmáns construtivos que se estaban a suceder. Porén, estas intencións tan saudábeis remataron por traducirse (e a continuidade dos gobernos do PP na Xunta e das súas prácticas clientelares foron a principal causa) nunha aprobación continua de leis do solo (de contido urbanístico) en tanto que o Ordenamento Territorial ficaba reducida a un carácter testemuñal e non operativo.

Esta opción polo urbanismo reflectiu e reflicte unha concepción do territorio nacional como un espazo para edificar, artificializar o solo, facer promoción inmobiliaria até onde se poida. Os PXOU moi cedo denominados PXOM seguiron referíndose a territorios municipais (as comarcas e as parroquias de novo ausentes na súa case totalidade), para definir sobre todo solos urbanizábeis ou edificar no solo urbano non consolidado que aínda posuía baleiros de construción. En termos culturais, a produtividade natural da terra (solo rústico, rural e agrario ao mesmo tempo) pasou a converterse en produtividade urbanística (os solares substituían as leiras, mesmo se plantaban piñeiros ou se labraba mal un predio agardando a súa consideración de urbanizábel) (Lois e Pino, 2015).

A pesar destas intencións, que se traduciron na continuidade, cando non aceleración da desfeita territorial, nestes anos non se deu coa chave lexislativa do urbanismo galego. Cumpría pór racionalidade no crecemento edificativo, mais sen afogar os alcaldes e construtores próximos, gabar a beleza paisaxística, mais sen que o progreso que traía a urbanización se detivese, e así moitos exemplos máis. Deste xeito, a historia da autonomía é unha sucesión de Leis do Solo como a LASGA de 1985 (a segunda en antigüidade logo da catalá), e as LS de 1997 e 2022, esta última sometida a dez modificacións parciais até o día de hoxe, onde se presentou un novo proxecto de LS que será probablemente aprobado en breve. Demasiadas leis e reformas, con idas e voltas, as cales non puideron evitar: a) que aínda moitos concellos non dispoñan de PXOM ou normas similares; b) que un número maior non se adaptasen ao marco lexislativo vixente; c) que a construción ao longo do país non rematase en taxas escandalosas de vivendas baleiras; d) que os pisos teñan prezos asequíbeis, e así poderiamos seguir nunha relación de fracasos que se manteñen no contexto de crise actual.

Galiza ficou no furgón de cola do Estado español en normativa de Ordenamento Territorial.

Pola súa banda, Galiza ficou no furgón de cola do Estado español en normativa de Ordenamento Territorial. Se pensamos que a acentuación dos contrastes entre a Galiza litoral e interior, o devalo demográfico do rural, a conxestión ao redor das cidades da Coruña e Vigo, ou os impactos paisaxísticos e ambientais xerados pola construción incontrolada son cuestións insignificantes para o país, esta despreocupación ordenadora é lóxica; mais nós opinamos todo o contrario. O Ordenamento Territorial só se concretou na aprobación de dúas leis, a LOT de 1995 e a Lei de Comarcas de 1996, contraditorias entre si e que non tiveron repercusións a medio prazo no goberno do país. A LOT era o intento da Consellaría do mesmo nome para tratar, sen un interese particular na materia, mentres que a comarcalización respondeu a un proxecto de certos sectores de Presidencia de creación de novas unidades supramunicipais, que nunca (e así o impuxeron tanto os presidentes de Deputación do momento como a FEGAMP) tiveron consideración administrativa. En consecuencia, unha bagaxe mínima, ineficiente e máis un produto das liortas internas de sectores da propia Xunta e do PP, que dunha auténtica vontade por xestionar e racionalizar o uso do territorio propio.

Este xeito de actuación nos 1990 deu paso á desidia na aprobación dunhas Directrices de Ordenación Territorial (DOT), que obrigan a desenvolver a lei do mesmo nome. Nin na época do bipartito se avanzou moito neste tema, á marxe de medidas moi positivas de protección da costa (a imposibilidade de edificar nos primeiros 500 metros de litoral vixente uns breves anos). Por tanto, non estrañará que as DOT se aprobasen en 2011 sen ningunha implicación práctica para o territorio, só indicacións que se poden cumprir ou non (DOT, 2011). Acontece o mesmo co Plano de Ordenación do Litoral (POL), tramitado en paralelo coas DOT. E a nación continúa con agresións ao longo da súa costa, coas paisaxes devastadas pola burbulla especulativa que estoupou no 2008 (con Barreiros ou Sanxenxo como bos exemplos), cos mapas de servizos públicos descoordenados e co abandono de amplos espazos do rural onde, por suposto, agroman os incendios forestais, entre outros moitos efectos do desgoberno territorial interno que nos trouxo a autonomía.

3. Que resultados? Un dos grandes fracasos do modelo autonómico en Galiza

O fracaso autonómico para abordar o goberno das cuestións territoriais reflectiuse en graves problemas que caracterizan a organización do espazo galego na actualidade. En primeiro lugar, a existencia dun crecemento urbanístico incontrolado e concentrado ao redor das cidades principais, as súas periferias e toda a liña de costa (Piñeira e Santos, 2011). Trátase dunha demostración clara de que a produción de normas legais pode non traducirse en resultados concretos, como vimos nun país con inflación de leis do solo e modificacións destas. O máis grave de todo isto, e este sería o segundo trazo para destacar, é que en Galiza se afondaron os desequilibrios internos entre as áreas costeiras (urbanizadas, densificadas, con problemas de conxestión), e as comarcas rurais e interiores (aqueixadas de procesos de despoboación, atonía económica e avellentamento demográfico cada vez máis agudos). E corrixir estes contrastes debe ser o principal obxectivo dunha auténtica política de Ordenación do Territorio. En terceiro lugar, toda esta dinámica que estamos a comentar rematou cunha destrución de importantes sectores do litoral. Nestes edificouse con pouco control, artificializouse o solo con obxectivos dubidosos (paseos marítimos sobredimensionados, localización de empresas moi contaminantes, recheos para ampliar o solo urbanizábel, etc.). Todo este proceso vincúlase a uns impactos paisaxísticos, a un consumo enerxético e de áreas privilexiadas do país, que debería deterse e na medida do posiíbel ser revertido por novas políticas de sustentabilidade territorial.

Outro aspecto moi destacado é a ausencia de concreción dun modelo territorial de base económica

Outro aspecto moi destacado é a ausencia de concreción dun modelo territorial de base económica. Se se redactan unhas DOT, o mínimo é que se fixen criterios para consolidar a industrialización, a localización de empresas e de servizos en áreas como as de Vigo, A Coruña ou Ferrol, por citarmos tres exemplos destacados. Con esta planificación a escala supramunicipal, e a adopción de medidas que alivien ao mesmo tempo a conxestión produtiva nestes espazos urbanos e que os faga atractivos aos investimentos, poderían orientarse políticas concretas de transporte e comunicacións, indicacións para o mercado de vivendas ou para a formación de persoal cualificado. Todos estes ámbitos vinculan o necesario planeamento estratéxico co Ordenamento Territorial, e nunca foron tratados nin na LOT nin na Lei de Comarcalización, nin nas DOT ou o POL, a pesar dos millóns que se gastaron na súa elaboración por consultoras ou en medidas pouco eficientes para desenvolvelas. Do mesmo xeito, non se albiscaron modelos de desenvolvemento endóxeno e rural, máis alá da captación pouco produtiva de fondos europeos. Todo isto son algunhas das principais insuficiencias da política ordenadora na Galiza autonómica, cuestións que si se abordaron en Euzkadi ou mesmo parcialmente en Andalucía, e que reflicten a estreita vinculación dos gobernos autonómicos do PP coa economía especulativa, de base inmobiliaria e que só procurou artificializar a maior cantidade de territorio a partir do uso manipulado das Leis do Solo e dos contidos dos PXOMs.

4. Que facer? A escala da Ordenación do Territorio, o urbanismo, o medio ambiente e a paisaxe.

A resposta á primeira pregunta formulada na epígrafe é clara: débense reforzar as políticas e medidas de Ordenación do Territorio, e dar un xiro radical na concepción do urbanismo. Para construír unha auténtica política territorial conforme aos intereses galegos o paso fundamental debe ser apostar polo reforzamento das escalas de Ordenación, a saber as supralocais. Unhas DOT que cumpran a súa misión teñen que definir as áreas metropolitanas e urbanas do occidente do país, e as formadas polas capitais do interior, tamén aqueles espazos autónomos que necesitan unha planificación coherente (A Mariña, Valdeorras, Costa da Morte, a Barbanza, etc.) e a organización comarcal do interior rural de Galicia. Nestes territorios creados, e con atribucións, elaboraranse os Plans Territoriais Parciais (PTP), que fixen a vocación económica e territorial de cada unidade supramunicipal escollida, o sistema de comunicacións da área, as súas estratexias de desenvolvemento e os grandes criterios de planificación urbanística (definición do solo urbanizábel vinculada só á xustificación do crecemento demográfico, localización razonábel de parques empresariais e servizos, solo rústico protexido na súa vocación agraria, etc.). Esta aposta polo supralocal, metropolitano e comarcal implicará a supresión automática das provincias e das súas deputacións, e unha cesión de competencias municipais a esta nova escala (propia do país) a crear desde a Ordenación. Unha Ordenación que se sustentará en DOTs e PTP vinculantes, que condicionen e limiten os contidos dos PXOM como xa sucede en Euzkadi, Catalunya ou Andalucia, cunha mellora substancial da calidade do urbanismo e a xestión do territorio.

O rústico ten que ser potenciado a partir da súa calidade agropecuaria dominante. Con esta fórmula, o rural recuperará o seu sentido primixenio, como lugar de produción de recursos alimenticios asociado a unha cultura labrega renovada (...)

Ademais, a Ordenación debe fixarse no tratamento do solo rural (rústico segundo as leis urbanísticas), que constitúe a maioría da extensión do país. O rústico ten que ser potenciado a partir da súa calidade agropecuaria dominante. Con esta fórmula, o rural recuperará o seu sentido primixenio, como lugar de produción de recursos alimenticios asociado a unha cultura labrega renovada, e abandonará o seu papel pasivo recente como espazo expectante de hipotéticas plusvalías inmmobiliarias ou terreo reservado ao monocultivo forestal intensivo de piñeiros e eucaliptos. A partir desta recuperación, poderían sentarse unhas bases sólidas para a revitalización do rural e interior galego, tan necesitado de estímulos reais de desenvolvemento endóxeno (Saavedra e Rodríguez González, 2014). Sen dubida, estas medidas deben situar a protección paisaxística e medioambiental no centro das prioridades. O Convenio Europeo da Paisaxe asinado no 2000 marca os obxectivos da valoración paisaxística, como indicador da calidade de xestión territorial dun pais e a Lei da Paisaxe galega de 2008 así o subliñaba (Paul, 2013); só se necesita unha aplicación completa dos seus preceptos, non a súa desvirtuación como nas DOT e o POL de 2011 actualmente vixentes. No relativo ao medio ambiente, só o impulso a auténticos plans de xestión dos Espazos Naturais Protexidos, asentarán a súa posta en valor orientada ás persoas residentes nestes e ao conxunto da cidadanía.

5. Que facer? A reformulación do mapa político-administrativo da nación

Un tema ligado de forma directa coa Ordenación do Territorio é o da reconfiguración territorial do país. A Ordenación procura introducir orde, senso e respecto polos valores ambientais do territorio. Como xa sinalamos, escolle aquelas escalas máis acaídas de planificación e bo goberno urbano, territorial e paisaxístico. Mais se damos un paso máis esta Ordenación do Territorio debe prefigurar unha nova lectura político-administrativa de Galiza, que permita actuar mellor de cara á cidadanía e aos seus recursos (Lois, 2004), e formule unha estrutura interna da nación coherente cos obxectivos do desenvolvemento equilibrado, a recuperación das comarcas rurais, o freo á conxestión metropolitana, a posta en valor da paisaxe e criterios concretos de xestión ambiental sustentábel. Así, a primeira idea forza a reivindicar consiste na defensa dun modelo policéntrico para o noso sistema urbano (algo que xa comentamos se leva aplicando en Euzkadi). As principais áreas urbanas galegas (Vigo e A Coruña) necesitan un recoñecemento metropolitano, con capacidade de xestión para moitos dos seus asuntos. Estas serían complementadas pola constitución de áreas urbanas ao redor da cidade-capital (Santiago de Compostela), Pontevedra e Ferrol (sen subordinación nas relacións coas súas veciñas) e Ourense ou Lugo. Compostela é o centro político indiscutíbel da nación, posúe un enorme valor simbólico, histórico e cultural, nunca acadará a forza económica e demográfica de Vigo e A Coruña, co que a existencia de múltiples focos autónomos de poder urbano e metropolitano será chave para unha nova Galicia. Por suposto, falemos dnha nova Galiza que se estruture tamén en entidades supralocais e comarcais, porque a comarca mantén plena vixencia para as áreas rurais e interiores organizadas a partir da centralidade de pequenas cidades, vilas e núcleos-cabeceira.

Esta remodelación territorial en profundidade, que procurará minorar os efectos da centralización estatal da época contemporánea, tampouco poderá esquecerse do recoñecemento institucional das parroquias, alí onde aínda manteñen vitalidade demográfica, económica e asociativa (...)

Toda esta reformulación do mapa político-administrativo implicará a definitiva superación das provincias, entidades individualizadas de acordo cun claro criterio centralizador desde Madrid (Burgueño, 1996; García Álvarez, 2002). Por suposto, suporá unha perda de competencias para pequenos concellos inviabéis, xa que debemos ter claro que a división do país en escalas locais só se fixo a comezos do século XIX para anular daquela a importancia das parroquias, en tanto células de relación social básicas no noso agro (Fariña Jamardo, 1991; VVAA, 2009). Na actualidade a perpetuación de municipios cativos, só serve, na maioría dos casos, para reforzar prácticas clientelares por parte do PP (a este respecto, pensemos que en Ourense é onde estas acadaron a súa máxima expresión, xusto no territorio en que os termos municipais posúen dimensións máis reducidas). Esta remodelación territorial en profundidade, que procurará minorar os efectos da centralización estatal da época contemporánea, tampouco poderá esquecerse do recoñecemento institucional das parroquias, alí onde aínda manteñen vitalidade demográfica, económica e asociativa (en moitas ocasións vinculada ao mantemento dos montes en man común) e das bisbarras naturais, que serían utilizadas para definir unidades ambientais de protección ou simples espazos de referencia para levar a cabo plans de desenvolvemento sustentábel.

 

Referencias bibliográficas

-Aja, E. (1999): El Estado Autonómico. Federalismo y hechos diferenciales. Alianza Ed. Madrid.

-Burgueño Rivero, J. (1996): Geografía política de la España constitucional. La división provincial. Ed. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid.

-Cuadernos Geográficos, 2010: El estado de la Ordenación del territorio en España, número especial da revista, 47, 2010-2. Universidad de Granada. Granada.

-Díaz Lema, J.M. (1989): Derecho urbanístico de Galicia. Ed. Fundación Caixa Galicia. A Coruña.

-DOT (2011): Directrices de Ordenación do Territorio de Galicia. Xunta de Galicia e Parlamento de Galicia. Santiago de Compostela.

-Fariña Jamardo, J. (1991): Os concellos galegos. Parte xeral e volumes de concellos. Ed. Fundación Barrié. A Coruña.

-García Álvarez, J. (2002): Provincias, Regiones y Comunidades Autónomas. La formación del mapa político español. Ed. Temas del Senado. Madrid.

-Lois González, R.C. (2004): “Estructura territorial de Galicia”, en R. Rodríguez González (Dir.), Os concellos galegos para o século XXI. Análise dunha reestructuración do territorio e o goberno local. Vols. I e II. Pp. 100-161. IDEGA-Universidade de Santiago. Santiago de Compostela.

-Lois González, R. C. e Aldrey Vázquez, J.A. (2010): “El problemático recorrido de la ordenación del territorio en Galicia” en Cuadernos Geográficos. El estado de la Ordenación del Territorio en España, núm. 47, 2010-2. Pp. 583-611. Universidad de Granada. granada.

-Lois González, R.C. e Pino Vicente, D. (Dirs) (2015, en prensa): A Galicia Urbana. Ed. Xerais. Vigo.

-Moya, L. (Ed.) (1994): La práctica del planeamiento urbanístico. Ed. Síntesis. Madrid.

-Paul Carril, V. (2013): O Convenio Europeo da Paisaxe como marco para a ordenación da paisaxe. Unidade Didáctica 3. Servizo de Normalización Lingüistica da Universidade de Santiago de Compostela. Santiago de Compostela.

-Piñeira Mantiñán, Mª.J e Santos Solla, X.M. (Coords.) (2011): Xeografía de Galicia. Ed. Xerais. Vigo

-Saavedra, P. e Rodríguez González, E. (Dirs.) (2014): A Terra en Galicia. Pasado, presente e futuro. Ed. Concello de Lalín, UIMP e Fundación Juana de Vega. Lalín.

-Terán, F. de (1978): Planeamiento urbano en la España contemporánea (1900-1980). Ed. Alianza. Madrid.

-VVAA (2009): A parroquia en Galicia. Pasado, presente e futuro. Xunta de Galicia. Santiago de Compostela.

Se non estás rexistrado/a, podes acceder por medio de:

Construción e destrución da autonomía do benestar. Un proxecto nacional inacabado
35 Anos de Autonomía. Territorio e Demografía
Quatro reflexons económicas em perspectiva política
Facermos balance e procurarmos mellorar o discurso e a acción a favor do galego
Lingua e Cultura
Centralismo desatado ao servizo da contra-reforma neoliberal
Fagamos contas